El 82% de la población que vive en América Latina y el Caribe (LAC) se encuentra en ciudades y el número de residentes se ha multiplicado por más de 6 desde 1960[1], lo que la convierte en la región con la tasa de urbanización más alta del planeta. Esto ha incrementado la demanda de servicios urbanos esenciales, a tal punto, que ha superado la capacidad de respuesta de los gobiernos para atenderlas. A esto se suma que, de los 209 millones de personas pobres de la Región[2] 125 millones habitan en ciudades[3]. Así las cosas, la falta de recursos económicos, las crecientes necesidades insatisfechas, y la limitada respuesta y presencia estatal, han configurado el escenario propicio para que muchas comunidades pobres terminen encontrando en los actores ilegales, la única alternativa para obtener los recursos económicos que les permita cubrir sus necesidades básicas. Esto explicaría los elevados niveles de inseguridad y violencia en LAC, donde vive menos del 10% de la población mundial[4] y se presentan 34 de cada 100 muertes violentas registradas globalmente[5].
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial, la CEPAL, el BID, y Stop the Violence in Latin America: A Look at Prevention from Cradle to Adulthood.
En los asentamientos precarios de LAC se experimentan diversas formas de segregación: La física-espacial, resultado de precarias condiciones de accesibilidad y movilidad, que han limitado las posibilidades de relacionamiento físico y social dentro de estos asentamientos, y hacia afuera de ellos. La técnica-legal, porque estos entornos generalmente son ajenos a las normas y códigos que regulan temas como la ocupación del suelo, los procesos constructivos, o el acceso a servicios como el agua, la energía o el saneamiento básico. La institucional, consecuencia de la baja presencia estatal, que trae consigo una baja cobertura de políticas, programas, y servicios institucionales para las comunidades que los habitan. La social, porque constantemente estas comunidades son asociadas con actores ilegales que generan inseguridad y violencia y por tanto discriminadas. La económica, debido a que estos territorios no hacen parte del engranaje productivo y económico de las ciudades, y a las precarias oportunidades laborales a las que acceden estas comunidades por ser consideradas mano de obra no calificada y por ende barata.
Un caso de éxito.
Ante este panorama, los mejoramientos de barrios precarios en LAC se han diseñado principalmente a través de dos estrategias, una de tipo legal y otra enfocada en la construcción de infraestructuras, con las cuales se han logrado notables avances en la integración urbana, técnica y legal de estos entornos. Pero la ausencia de un enfoque económico en estas estrategias ha llevado a que estas comunidades sigan teniendo altos niveles de pobreza. Y es que, pese a los esfuerzos de los gobiernos que han destinado hasta el 11.5% del PIB regional a inversión social[6], los indicadores de pobreza van en aumento durante los últimos años[7].
Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL.
Pese a estas tendencias, los resultados obtenidos en la ciudad de Medellín (Colombia), tras la implementación del Proyecto Urbano Integral (PUI) de la Comuna 13, una de las áreas más violentas del país en el año 2010[8], han puesto de manifiesto que tanto el desarrollo físico-espacial como el desarrollo económico deben ir de la mano. Desde su implementación, las comunidades que habitan la Comuna 13 no solo se han beneficiado del desarrollo urbanístico que ha traído el PUI. Adicionalmente, y aunque no fue pensado para ello, estas comunidades también se han venido lucrando de las oportunidades de desarrollo económico que este ha propiciado.
Proceso metodológico del PUI de la Comuna 13.
Fuente: Elaboración propia con material gráfico del PUI de la Comuna 13.
Por esto, identificar las claves del éxito de PUI de la Comuna 13 en materia de desarrollo económico, será la base para construir los criterios que definen una nueva generación de mejoramiento de barrios precarios donde, además de mejorar las condiciones urbanísticas existentes, también se propicien las condiciones necesarias para que las comunidades que los habitan accedan a los recursos económicos que actualmente no poseen. Por ello se han analizado 3 aspectos estratégicos del PUI y se han identificado los aportes en cada uno de ellos:
En lo institucional, la coordinación entre las entidades de la administración municipal involucradas con el desarrollo de la ciudad, para trabajar simultáneamente en la Comuna 13, permitió hacer una lectura muy profunda del territorio y definir con precisión los principales retos urbanos y sociales. Esto permitió definir una agenda con acciones específicas para enfrentarlos, y con base en las condiciones sociales y culturales de la población, se diseñaron diferentes formatos de participación ciudadana que incluyó recorridos de campo, comités comunitarios, talleres, asambleas, y capacitaciones. Gracias a ello, se involucraron y empoderaron a las comunidades respecto a las actuaciones en el territorio, recuperando el sentido de pertenencia de ellas y la valoración de lo público.
Diferentes ámbitos de participación ciudadana.
Fuente: Elaboración propia con material gráfico del PUI de la Comuna 13.
Desde el punto de vista de las infraestructuras, estas mejoraron las condiciones de accesibilidad y de movilidad en la Comuna, y generaron el constante movimiento de personas creando apropiación de las áreas públicas, y propiciaron nuevas formas de intercambio social. Con ellas se consolidó un sistema de espacialidades que tejió el territorio, y lo conectó con sistemas de transporte masivo integrándolo a la ciudad. Infraestructuras icónicas como las escaleras eléctricas atrajeron nuevos flujos de personas desde otros lugares de la ciudad hacia el barrio e incrementaron la autoestima de comunidades segregadas. Y en general, las infraestructuras se convirtieron en la plataforma de exhibición de activos barriales propios de este territorio como el arte popular.
Infraestructuras de espacio público, equipamiento comunitarios y movilidad en el PUI.
Fuente: Elaboración propia con material gráfico del PUI de la Comuna 13.
En cuanto a las comunidades, estas se integraron a las agendas técnicas y sociales implementadas participando activamente en los procesos y las acciones territoriales al proporcionar información estratégica de lugares críticos susceptibles de intervención, definiendo los usos y las actividades de los proyectos, y participando como mano de obra en la construcción de ellos. Gracias a los niveles de pertenencia alcanzados, la población propuso innovadoras formas de apropiación social y cultural de las infraestructuras, basadas en sus activos locales. Estas formas de apropiación consolidaron una oferta de servicios culturales y artísticos que permitieron monetizar los procesos de intercambio humano generados. Gracias a ello, se transformó la referencia negativa del territorio, y lo convirtió en eje del turismo en la ciudad.
Comunidad participando en agendas técnicas y sociales del PUI.
Fuente: Elaboración propia con material gráfico del PUI de la Comuna 13.
Una nueva generación de mejoramientos de barrio.
Gracias a este análisis se han definido 5 criterios que serían la base para esa nueva generación de mejoramiento de barrios precarios que prioricen acciones de desarrollo económico para enfrentar los indicadores de pobreza existentes en ellos:
. Cambiar el enfoque.
La experiencia de la Comuna 13 permite pensar en un nuevo enfoque de los procesos de mejoramiento de barrios precarios, donde se incorporen y prioricen acciones de integración económica para hacer frente a los indicadores de pobreza existentes en ellos. Con este nuevo enfoque se consolidarán entornos urbanos bien cualificados donde además se garantice la integración económica de las comunidades que los habitan con las ciudades donde se localizan.
. Construir una visión de futuro.
Potenciales activos barriales en: Tegucigalpa, Honduras (Molino de maíz). San Juan Laguna, Guatemala (Telar y manufacturas). Fort de France, Martinica (Paisajismo y medio ambiente).
Fuente: Elaboración propia
Para implementar este nuevo enfoque, es necesario identificar y seleccionar aquellos activos materiales o intangibles existentes en estos territorios, con el potencial para establecer escenarios de integración y competitividad económica a escala de ciudad, nacional e incluso regional. El arte, la gastronomía, las manufacturas, el paisaje, o la historia, son activos que pueden definir el carácter o la vocación de estos barrios, y a través de procesos de planificación prospectiva, identificar las acciones de integración necesarias para que ese futuro sea posible. Para esto se requiere de procesos multidisciplinarios y multisectoriales donde la comunidad es el actor fundamental para identificar y seleccionar los activos sobre las cuales se generará su desarrollo futuro.
. Implementar procesos de planificación prospectiva.
Los procesos de planificación con los que se han ordenado nuestras ciudades durante el último siglo “son esencialmente retrospectivos, puesto que los objetivos que se persiguen son determinados en gran medida, por lo que sucede en el presente y ha sucedido en el pasado”. Desde la Planeación Prospectiva se pueden planificar las acciones estratégicas necesarias para que el futuro deseado sea posible, convirtiendo los activos seleccionados en una oferta de bienes o servicios competitiva que sirva para generar procesos de intercambio humano: “Primero, se establece el futuro deseado (…). Y segundo, con esta imagen de lo deseable (…), se procede a la selección del futuro más satisfactorio a partir de las posibilidades actuales y las lecciones del pasado”[9].
. Generar intercambio humano.
Procesos de integración social con otras zonas de la ciudad, el país, y el mundo.
Fuente: 1. Internet. 2. Elaboración propia. 3. Internet
Es necesario diseñar y ejecutar las acciones estratégicas planificadas, incluidas las infraestructuras, que permitan poner en valor el/los activos seleccionados y generar una oferta de productos o servicios innovadores, especializados y competitivos en torno a ellos. Gracias a esta oferta especializada se activarán procesos de intercambio humano e integración social, al menos a escala de ciudad, que cambiarán la percepción negativa que se tiene de estos entornos.
. Propiciar la captura de valor.
Oportunidades de captura de valor en asentamientos precarios.
Fuente: Elaboración propia.
El intercambio humano trae consigo intercambio económico, por esto, la nueva oferta de productos o servicios propiciara la captura de valor. La nueva población flotante traerá consigo recursos económicos que deben ser captados por las comunidades residentes, a través de la oferta especializada creada, o mediante la prestación de servicios más domésticos que atienden necesidades más elementales de los nuevos visitantes, en comercios de pequeño formato donde se pueden ofrecer comidas, bebidas, souvenirs, entre otros productos básicos. De esta forma, estas comunidades incrementarán su capacidad económica y dispondrán de los recursos necesarios para suplir sus necesidades más esenciales.
[1] https://blogs.iadb.org/ciudades-sostenibles/es/urbanizacion-con-pobreza/
[2] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2020 (LC/PUB.2021/2-P/Rev.1), 2021.
[3] Con base en estimaciones del BID para el año 2014. https://blogs.iadb.org/ciudades-sostenibles/es/urbanizacion-con-pobreza/
[4] Calculado con base en datos del Banco Mundial. https://datos.bancomundial.org/
[5] Chioda, Laura. 2017. Stop the Violence in Latin America: A Look at Prevention from Cradle to Adulthood. Latin American Development Forum Series. Washington, DC: Banco Mundial.
[6] Base de datos de inversión social en América Latina y el Caribe, desarrollada por la División de Desarrollo Social de la CEPAL en un trabajo conjunto con los países de la región.
[7] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2020 (LC/PUB.2021/2-P/Rev.1), Santiago, 2021: Año 2014:164 – Año 2015: 174 – Año 2016: 181 – Año 2017: 184 – Año 2018: 185 – Año 2019: 191 – Año 2020: 209.
[8] En el año 2010, la Comuna 13 alcanzó tasas de homicidios similares a los de ciudades como Kandahar en Afganistán y Ciudad Juárez en México, las 2 ciudades más violentas del mundo para ese año. Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Social. Estudio comparativo de la incidencia del homicidio doloso en ciudades y jurisdicciones nacionales de los países del mundo. Año 2010.
[9] INZUNZA I. VICENTE. Planeación Prospectiva. En: http://www. Ith.mx/revista_espacio_ith/numero_1/ r01_planeación.)
